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Publicado el nuevo reglamento europeo de traslado de residuos (IV)

EL REGLAMENTO 2024/1157 RELATIVO A LOS TRASLADOS DE RESIDUOS SOBRE LOS PRINCIPIOS DE PROXIMIDAD Y AUTOSUFICIENCIA

El buen funcionamiento del mercado de traslados de residuos de la Unión debe priorizar la proximidad, autosuficiencia y uso de las mejores técnicas disponibles en la gestión de residuos.

Primera consideración: Atención al término priorizar. Los principios no son normas imperativas per se, sino que implican una obligación de justificar su no aplicación.

El Reglamento lo expresa de la siguiente forma: “deben prohibirse como regla general todos los traslados de residuos destinados a la eliminación en otro Estado miembro. (…) sólo deben autorizarse en casos excepcionales cuando se cumplan determinadas condiciones. En esos casos, los Estados miembros deben tener en cuenta los principios de proximidad y autosuficiencia a escala nacional y de la Unión, (…) así como la prioridad de la valorización.

Por tanto, se trata de una prohibición con excepciones.

La Directiva marco, introduce un matiz importante a la hora de interpretar estos principios (En especial la frase “tener en cuenta los principios de proximidad y autosuficiencia a escala nacional y de la Unión”) cuando en el artículo 16.4 prevé que esos principios “no significan que cada Estado miembro deba poseer la gama completa de instalaciones de valorización final en su territorio”. (No entiendo por qué usa el término “valorización final” ¿Acaso no aplica esto a las operaciones de valorización intermedia?)

El Reglamento prioriza garantizar el mejor tratamiento desde el punto de vista ambiental al principio de proximidad. La consecuencia es que a la hora de solicitar autorización para un traslado sin atenerse al principio de proximidad es fundamental la justificación de su necesidad en base a motivos de calidad del tratamiento para lo que convendría atenerse a la definición de «gestión ambientalmente correcta» del artículo 3.4: “la adopción de todas las medidas posibles para garantizar que los residuos son gestionados de manera que la salud humana, el clima y el medio ambiente queden protegidos contra los efectos nocivos que pueden derivarse de tales residuos”.

También convendrá justificarlo en base a que se pretende una operación de gestión de residuos sólida e innovadora fundamental para establecer modelos de negocio de la economía circular en la Unión. Por ello se excluyen del régimen de los traslados los destinados a pruebas de laboratorio.

No hay que olvidar que la no justificación de estos dos requisitos permite a los estados denegar el traslado en cuestión.

¿Aplican dichos principios cuando el traslado es para operaciones de valorización?

El artículo 16 de la directiva marco establece lo siguiente:

1. Los Estados miembros tomarán las medidas (…) para establecer una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación de residuos y de instalaciones para la valorización de residuos municipales mezclados recogidos de hogares privados, incluso cuando dicha recogida también abarque tales residuos procedentes de otros productores, teniendo en cuenta las mejores técnicas disponibles.

No obstante (…) los Estados miembros, para proteger su red, podrán limitar los traslados entrantes de residuos destinados a los incineradores que estén clasificados como valorización, cuando se haya establecido que dichos traslados tendrían como consecuencia que los residuos nacionales tendrían que ser eliminados o que estos residuos tendrían que ser tratados de una manera que no fuese compatible con sus planes de gestión de residuos.

Los Estados miembros también podrán limitar las salidas de residuos por motivos medioambientales enunciados en el Reglamento.

2. Dicha red estará concebida de tal manera que permita a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos, así como de valorización de los residuos
mencionados en el apartado 1, y que permita a los Estados miembros avanzar hacia ese objetivo individualmente, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinados tipos de residuos.

Por tanto, la respuesta es que únicamente cuando:

a) Se trata de valorización de residuos municipales mezclados.

b) El tratamiento sea valorización energética si ello implica que los residuos nacionales deberán, entonces, recibir un tratamiento inferior en jerarquía.

Sin embargo, la exposición de motivos parece indicar otra cosa cuando sin distinguir entre eliminación de valorización establece que: “Para garantizar una transición real hacia una economía circular para los traslados de residuos desde su lugar de origen al mejor lugar de tratamiento de dichos residuos, deben tenerse en cuenta el principio de proximidad, eficiencia de los materiales y la necesidad de reducir la huella ambiental de los residuos” o que “el buen funcionamiento del mercado de traslados de residuos de la Unión debe priorizar la proximidad, autosuficiencia y uso de las mejores técnicas disponibles en la gestión de residuos”.

El artículo 12 establece un listado de objeciones a los traslados destinados a valorización: Ninguna de ellas alude expresamente a los principios de suficiencia y proximidad. Sin embargo, algunas son tan genéricas e indeterminadas que no tengo duda de que podrá objetarse a un traslado en base a esos principios: Por ejemplo, cuando establece que el traslado o la valorización no se ajustarían a lo dispuesto en la Directiva o cuando el motivo sea que los “residuos no van a ser tratados de conformidad con los planes de gestión de residuos”.

Un caso particular es el del apartado e), que establece que deben de limitarse las operaciones de valorización distintas del reciclado y la preparación para la reutilización si ello provocase que los residuos domésticos tuvieran que eliminarse o tratarse de manera “no coherente con sus planes de gestión de residuos”.

¿Cuáles son las operaciones de valorización objetables? Según el artículo 4 de la Directiva: “Otro tipo de valorización, por ejemplo, la (…) energética”. Es decir, falta concreción. Lo que queda claro es que quien pretenda un traslado de este tipo debe de justificar muy bien por qué considera que es reciclado o preparación para la reutilización.

Para la aplicación de las objeciones del apartado e) es condición necesaria que los Estados de expedición hayan informado a la Comisión y a los Estados miembros de la normativa en la que basar esas objeciones. Este punto es importante, porque de él se deduce que, si no se ha producido esa comunicación, un estado no debería poder formular una objeción.

A LA VISTA DE LA NORMATIVA EUROPEA: ¿QUÉ OPINIÓN MERECE LA APLICACIÓN DE ESOS PRINCIPIOS A LOS TRASLADOS INTERNOS (PARA ELIMINACIÓN Y VALORIZACIÓN DE RESIDUOS MUNICIPALES MEZCLADOS…)?

Como suele ser habitual, la norma contiene previsiones que dan pie a cualquiera de las interpretaciones posibles.

Sin embargo (y aquí voy a mojarme) hemos de considerar lo siguiente:

La directiva habla de una red integrada estatal para esos dos tipos de tratamientos.

Nos dice también que la red debe de estar concebida de tal manera que permita a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y valorización de residuos municipales mezclados…

Aunque el concepto de proximidad no deja espacio para muchas interpretaciones (Es claro y conciso en su propia literalidad), en mi opinión, la norma europea no impone a los estados establecer limitaciones con base en las divisiones regionales. Lo que exige, únicamente es disponer de una red integrada.

Además, vuelvo a lo ya escrito al principio: “deben prohibirse como regla general todos los traslados de residuos destinados a la eliminación en otro Estado miembro. (…) sólo deben autorizarse en casos excepcionales cuando se cumplan determinadas condiciones. En esos casos, los Estados miembros deben tener en cuenta los principios de proximidad y autosuficiencia a escala nacional y de la Unión, (…) así como la prioridad de la valorización.

En otras palabras, este párrafo exige tener en cuenta estos principios únicamente en los casos excepcionales en que se autorice un traslado intracomunitario.

A la vista de lo anterior, mi conclusión es que interpretar los principios de proximidad y suficiencia como una exigencia a cada una de las comunidades autónomas parece un exceso.

Ahora bien, la complejidad del sistema competencial español y la autonomía de las regiones (Concepto también claro y conciso) quizá permita fundamentar las limitaciones de otra manera, pero no creo que sea acorde con el espíritu de la normativa europea el establecimiento de “fronteras estatales interiores”.

La semana que viene seguiremos analizando algunos aspectos relevantes del Reglamento de traslados.

Juan Ignacio Xiberta
LIFE Abogados

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Publicado el nuevo reglamento europeo de traslado de residuos (III)

EL REGLAMENTO 2024/1157 RELATIVO A LOS TRASLADOS DE RESIDUOS SOBRE LOS CONCEPTOS DE ELIMINACIÓN Y ELIMINACIÓN INTERMEDIA

El Reglamento, como no podía ser de otra manera, utiliza el concepto de eliminación de la Directiva 2008/98 (Marco de residuos): “Cualquier operación que no sea la valorización, incluso cuando la operación tenga como consecuencia secundaria el aprovechamiento de sustancias o energía”.

En el anexo I de la directiva se recoge una lista no exhaustiva de 15 operaciones de eliminación que el reglamento de traslados divide en 2 grupos (artículo 3.2): 10 operaciones de eliminación y 5 de eliminación intermedia.

La pregunta es ¿Por qué define expresamente la eliminación intermedia? ¿Acaso se establece un régimen especial o distinto para un tipo u otro de eliminación?

Veamos:

Como punto de partida los traslados destinados a eliminación -sin distinguir entre final o intermedia- no están permitidos (Art. 4.1), pero a renglón seguido establece la excepción abriendo la posibilidad de autorizarlos por el procedimiento de notificación y autorización previas por escrito (El mismo que se aplica a los traslados de residuos peligrosos para valorización) si bien estableciendo unas condiciones específicas en el artículo 11, que restringen enormemente la posibilidad de autorizar esos traslados:

  • Demostrar que no pueden valorizarse de manera técnica y económicamente viable o que deben eliminarse por prescripción legal.
  • Que los residuos no pueden eliminarse de manera técnica y económicamente viable en el país en el que se generaron.
  • Que el traslado o la eliminación previstos se ajustan a la jerarquía de residuos y a los principios de proximidad y autosuficiencia y los residuos correspondientes se gestionan de una manera respetuosa con el medio ambiente de conformidad con el artículo.
  • El notificante no ha sido condenado en los últimos 5 años por haber realizado un traslado ilícito u otro acto relacionado con la protección del medio ambiente.

Mucha atención a esta condición: ¿Qué debemos entender por “haber sido condenado”? ¿Ha de ser condena penal o es suficiente una sanción administrativa firme? En el segundo caso, me temo que muchos operadores quedarán excluidos.

Es de ver que las condiciones del artículo 11, según como se interpreten pueden hacer casi imposible el traslado: Por ejemplo, ¿cómo se acredita el requisito de la proximidad? Dicho de otra manera, ¿cómo puede una empresa acreditar que no existe una opción de eliminación más cercana? ¿Aportando un certificado de todas y cada una de las instalaciones que haya en la ruta? Aquí lo dejo.

Eso sí, la exposición de motivos contiene una previsión que puede ser útil a la hora de conseguir autorizar estos traslados:

“Hay que garantizar que se facilite el traslado de residuos necesario para construir cadenas de valor sólidas dentro del mercado interior, garantizando al mismo tiempo la existencia de controles adecuados. Reforzar las cadenas de valor clave va a acelerar el desarrollo de la resiliencia de la Unión y garantizar su autonomía estratégica”.

Interpreto que este será argumento válido para autorizar traslados destinados a eliminación intermedia, cuando fruto de ese proceso pueda recuperarse una pequeña parte, pero valiosa. En este punto veo la justificación de la clasificación. Es curioso que se defina y luego no se establezca un régimen específico.

Pongamos esto en relación con el concepto de eliminación de la Ley de Residuos 7/2022:

“Cualquier operación que no sea la valorización, incluso cuando la operación tenga como consecuencia secundaria el aprovechamiento de sustancias o materiales, siempre que estos no superen el 50 % en peso del residuo tratado, o el aprovechamiento de energía”.

Por decirlo de alguna forma, el resultado es que en estos casos el traslado sería técnicamente para valorización y legalmente sería considerado eliminación que, en principio, debería de autorizarse si tiene valor desde el punto de visto económico y también ambiental. Las restricciones dentro de la UE no deberían perjudicar o dificultar ningún tipo de tratamiento que conlleve una valorización, digamos, relevante (No por volumen, pero sí en términos ambientales o económicos).

Respondiendo a la pregunta inicial: Dado que el reglamento no contiene ninguna previsión específica para los traslados destinados a eliminación intermedia y sin embargo, la define, creo adecuado concluir que el motivo no es otro que abrir una vía para permitir recuperar hasta la mínima cantidad de material valorizable extremando, eso sí, las garantías para que la gestión sea ambientalmente correcta (Según define el artículo 3.4). Será fundamental la justificación de los motivos por los que se debe autorizar el traslado.

En el próximo artículo hablaremos de los principios de proximidad y autosuficiencia.

Juan Ignacio Xiberta
LIFE Abogados

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Publicado el nuevo reglamento europeo de traslado de residuos (II)

EL NUEVO REGLAMENTO EUROPEO 2024/1157 RELATIVO A LOS TRASLADOS DE RESIDUOS (II): IMPLICACIONES EN EL RÉGIMEN DE TRASLADOS EN EL INTERIOR DE UN ESTADO MIEMBRO

Seguimos con la serie relativa a esta nueva regulación.

Aunque el Reglamento regula única y exclusivamente los traslados de residuos entre estados miembros y entre éstos y terceros países (tanto importaciones como exportaciones), contiene algunas previsiones que podrían exigir modificaciones en el régimen de traslados en el interior de los estados.

El reglamento contiene algunas previsiones:

En el caso de que un traslado autorizado no pueda efectuarse de acuerdo con lo previsto. Los artículos 22 a 24 regulan este supuesto estableciendo que si en el interior de un estado miembro se descubrieran residuos que por cualquier causa no se hubiera podido concluir (residuos en tránsito) o valorizar o eliminar, la autoridad nacional con competencia en la zona en que se encuentren los residuos (en el caso de España serán las Comunidades Autónomas) será la responsable de garantizar que se organice el almacenamiento seguro de dichos residuos hasta que se produzca su retirada o, de forma alternativa, su valorización o eliminación finales, debiendo informar a la autoridad de expedición y en el caso de que quien lo rechace sea una instalación de valorización o de eliminación, deberá informar a la autoridad de destino. Los artículos 23 y 24 establecen una regulación completa de lo supuestos, incluido quién debe de hacerse cargo de los costes.

La misma solución aplica el artículo 25 para los casos en que se descubran residuos de un traslado ilícito en el interior de un Estado miembro.

¿Cómo debemos interpretar esta responsabilidad de la administración? No debemos caer en la trampa de pensar que será la administración la obligada a hacerse cargo del almacenamiento, su valorización o eliminación. De hecho, tanto el nuevo reglamento como el derogado regulan, en el caso de traslados lícitos, un mecanismo para proceder a su devolución al lugar de expedición si no existiera acuerdo para regularizar la situación del traslado.

Así pues, lo que exige el reglamento a la autoridad de destino es únicamente que ponga en marcha la maquinaria jurídica necesaria para exigir esas obligaciones a uno de los responsables que, según la ley de residuos (7/2022) serán el productor inicial u otro poseedor o el propietario del terreno en donde se encuentren.

Lamentablemente, estas situaciones provocan unos procedimientos que se alargan en el tiempo mucho más allá de lo deseable. Es uno de esos supuestos en que la ley propone soluciones aparentemente sencillas y ejecutivas que en realidad pueden distar mucho de serlo.

En todo caso, volviendo al objeto de este comentario, el régimen nacional debe de ser coherente con el establecido a nivel europeo. Es posible que sea necesario realizar algunos ajustes en la norma estatal para permitir solucionar estos supuestos de forma similar a la que establece el reglamento. Es decir: valorización o eliminación alternativas o subsidiariamente devolución.

El artículo 36 se refiere al transporte de residuos exclusivamente en el interior de un Estado miembro y obliga a cada uno de ellos a establecer un régimen adecuado de vigilancia y control del transporte de residuos que tenga lugar exclusivamente dentro de su jurisdicción nacional. Dicho régimen deberá tener en cuenta la necesidad de garantizar la coherencia con el régimen de la Unión.

Este régimen no contiene novedad alguna respecto al de 2006, excepto la supresión del apartado 3 del anterior reglamento que contenía una previsión obvia y redundante: Que los estados miembros podían adoptar como propio el reglamento comunitario.

Los estados miembros son los responsables de inspeccionar los traslados intracomunitarios y las exportaciones y lo harán de acuerdo a su legislación nacional, pero aplicando el régimen comunitario. No constituye una novedad.

Este artículo impondrá una modificación de la legislación nacional para adaptarla a las previsiones del Reglamento.

Otra novedad que creo que podría afectar también al régimen de traslados nacionales (por el tema de la coherencia) es la que contiene el artículo 63.2 sobre los criterios de graduación de las sanciones: Dos previsiones novedosas e interesantes: Se tendrá en cuenta la capacidad financiera del responsable (A más facturación, mayor será la sanción) y también cualquier acción emprendida para reducir o reparar los daños causados.

Está por ver qué artículos resultarán modificados. Habrá que prestar atención a las restricciones a los traslados para eliminación y a la aplicación del principio de proximidad a nivel nacional.

El próximo comentario tratará sobre el concepto de eliminación del reglamento y sus implicaciones en el fomento de la economía circular.

Juan Ignacio Xiberta
LIFE Abogados

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Medio Ambiente

Publicado el nuevo reglamento europeo de traslado de residuos

INTRODUCCIÓN A LA SERIE

El 30 de abril se publicó el Reglamento UE 2024/1157 de 11 de abril RELATIVO AL TRASLADO DE RESIDUOS.

Deroga el 1013/2006

Empezamos una serie de artículos breves y comentarios, críticos en algunos casos, sobre el nuevo Reglamento de traslados.

El análisis pormenorizado de las novedades debe de quedar reservada a publicaciones jurídicas especializadas. Lo que pretendo con esta serie de artículos es ofrecer una imagen general de la nueva regulación y de sus implicaciones y no va dirigida a juristas sino a todos aquellos profesionales del sector de la gestión de residuos.

El primer dato a tener en cuenta es que un Reglamento europeo es de aplicación directa en toda la UE. Por tanto, no hará falta una norma estatal que lo desarrolle.

El segundo dato, es que cualquier norma estatal que sea contraria al mismo debe de entenderse derogada. Por norma no hay que entender una ley en su totalidad. Basta con que un artículo determinado sea contrario para que no se deba aplicar o, si fuera posible, que se tenga que interpretar de forma acorde a lo que dispone el Reglamento.

Los traslados dentro de los estados miembros seguirán rigiéndose por la normativa nacional que, sin embargo, por imperativo del Reglamento, debe de ser coherente con este.

En términos generales, el Reglamento no contiene ninguna novedad en cuanto a su objeto -proteger el medio ambiente y la salud humana de los efectos adversos que puedan derivarse del traslado de residuos- pero sí en lo que se refiere a los requisitos para su autorización, que como veremos incorpora nuevas exigencias, algunas de las cuales, por decir algo, son sorprendentes.

La exposición de motivos nos recuerda que el Plan de Acción para la Economía Circular de 2020 subrayaba la necesidad de actuar para garantizar que se faciliten los traslados de residuos para su reutilización y reciclado en la Unión, que la Unión no exporte sus dificultades en materia de residuos a terceros países y que se afronten mejor los traslados ilícitos de residuos.

Estos son los tres ejes sobre los que gira la nueva norma pese a que ya se percibe alguna incoherencia, especialmente en lo que se refiere a facilitar los traslados para reutilización y reciclado lo que queda patente en el concepto amplio de eliminación que contiene la Directiva marco y, por transposición, la ley 07/2022, conceptos que el Reglamento hace suyos, pero también en la pretensión confesa de que facilitar los traslados puede reducir la dependencia estratégica de la Unión con respecto a las materias primas.

Sin duda el Reglamento emplea la técnica legislativa que se conoce como “technology forcing” (Forzar a las empresas a invertir en mejoras tecnológicas) lo que queda patente cuando se afirma que “el mantenimiento de una mayor parte de los residuos generados en la Unión requerirá una mejora de la capacidad de reciclado y gestión de residuos”.

Otro de los objetivos que busca la nueva regulación es “una aplicación más uniforme de las normas en materia de traslados de residuos en toda la Unión” lo que es coherente con la utilización del Reglamento en lugar de una directiva. Sin embargo, vano decir que la clave no está tanto en la norma como en la organización interna de cada estado o región con competencias. Permítanme mostrarme muy escéptico en cuanto al éxito de este objetivo.

En el próximo artículo trataremos sobre cómo afectará este Reglamento a los traslados dentro de los estados miembros y posteriormente sobre la implicación en los traslados estatales, la ampliación del concepto de eliminación, los principios de proximidad y suficiencia en el Reglamento…

Juan Ignacio Xiberta
LIFE Abogados

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Reestructuraciones y Derecho Concursal

Dos juzgados reducen al 20% de la deuda la responsabilidad de los avalistas de los préstamos ICO

El 2 de octubre de 2023 un Juzgado de Barcelona, el de Primera Instancia n.º 29, dictó la sentencia 236/23, por la que limitó la responsabilidad de los avalistas de un préstamo ICO al 20% del préstamo, a pesar de que en el contrato avalaban el 100%: Sentencia Barcelona

El 23 de febrero de 2024 otro Juzgado, esta vez el de Primera Instancia e Instrucción n.º 2 de Pontevedra, ha dictado la sentencia 41/2024, en idéntico sentido: Sentencia Pontevedra

La trascendencia de estas sentencias es enorme, ya que su consecuencia es limitar la responsabilidad de los avalistas al 20% de la deuda avalada. Quedan liberados de la obligación de pagar el 80% restante.

Hay muchas personas en una situación parecida a esta, en particular, los socios y administradores de empresas en crisis.

¿Qué aspectos comunes tienen ambas sentencias, que puedan extrapolarse a otros casos?

  1. Las empresas no pagaron el préstamo y el banco exigió el pago del 100% de la deuda a los avalistas solidarios, socios y/o administradores de la compañía.
  2. Cuando firmaron el contrato de préstamo los avalistas entendieron que solo avalaban el 20% de la deuda, puesto que el 80% restante lo avalaba el estado. Esto es lo que declararon en el acto del juicio. La publicidad de los bancos inducía a pensar esto. Además, el contrato de préstamo se firmó sujeto a condición: que el ICO otorgase su aval por el 80% del préstamo.
  3. En el caso de Barcelona los avalistas nunca antes habían otorgado aval o fianza y no se les había entregado por escrito la información previa a la firma. Además, el contrato de préstamo se firmó ante notario, pero el notario no se lo leyó. Por último, la lengua materna de los avalistas no era el español.
    En el caso de Pontevedra el contrato no se firmó ante notario y no consta que se ofreciese a los avalistas una “información precontractual suficientemente detallada que permitiese conocer que” asumían una responsabilidad por el 100% de la deuda.
    La consecuencia de todo lo anterior es que los avalistas incurrieron en un error “esencial y excusable sobre el alcance de la fianza”. El error es esencial porque “recae sobre las cosas que principalmente hubieran dado motivo a la celebración del contrato” y es excusable porque no es culpa de los avalistas, sino del banco.
  4. Las sentencias no anulan el contrato ni el aval, simplemente reducen el importe a pagar al 20% de la deuda reclamada, en lugar del 80%.
  5. En cuanto a las costas, Barcelona no condena al banco a pagar a los avalistas los gastos legales, “dadas las dudas de hecho”. Pontevedra sí.

Juan Sánchez Corzo
Socio de LIFE Abogados